آزمون طراحی نهادی در صلح کردی ترکیه
آیا صلح کردی ترکیه میتواند از یک توافق امنیتی به نظمی نهادی پایدار تبدیل شود؟ این یادداشت با الهام از نظریه کارکردگرایی کنشمحور، پنج محدودیت اساسی طراحی نهادی عقلانی را در برابر روند صلح ترکیه بررسی میکند؛ از چندگانگی ترجیحات بازیگران تا پیامدهای ناخواسته و تغییرات منطقهای که میتوانند نهاد صلح را به مسیری متفاوت از اهداف اولیه طراحان سوق دهند.
حسن کومار– کارشناس مسائل ترکیه
اندیشکده زاویه: میتوان مسئله صلح کردی در ترکیه را نه صرفاً بهعنوان یک «مذاکره میان دولت و یک بازیگر مسلح»، بلکه بهمثابه آزمونی برای محدودیتهای طراحی نهادی عقلانی تحلیل کرد. در این چارچوب، مسئله اصلی این است که آیا تصمیمات هدفمند و محاسبهشده بازیگران سیاسی میتوانند نهادی بسازند که پیامدهای آن دقیقاً مطابق با اهداف اولیه طراحان باشد؛ یا اینکه پیچیدگی ترجیحات، تغییر محیط، رفتارهای غیرابزاری و پیامدهای ناخواسته، نهایتاً نهاد صلح را به مسیری متفاوت سوق خواهد داد.
مسئله کردی در ترکیه یکی از نمونههای کلاسیک شکاف میان «طراحی سیاسی» و «کارکرد واقعی نهادها» است. منازعهای که از ۱۹۸۴ با مبارزه مسلحانه حزب کارگران کردستان (پکک) وارد مرحله جدیدی شد، تنها منازعهای امنیتی نبوده است؛ بلکه در طول دههها با مسائل هویت، حقوق فرهنگی و زبانی، نمایندگی سیاسی، تمرکز قدرت، توسعه منطقهای، دموکراسی و رابطه دولت ـ جامعه در ترکیه درهم تنیده شده است. بنابراین، حتی اگر دولت و نیروهای کردی در مقطعی به این نتیجه برسند که ادامه جنگ پرهزینه است، این توافق لزوماً به معنای حل «مسئله کردی» نخواهد بود.
تحولات ۲۰۲۴ تا ۲۰۲۶ اهمیت این تمایز را بیشتر کرده است. گفتوگوهای جدید از اواخر ۲۰۲۴ آغاز شد؛ عبدالله اوجالان در فوریه ۲۰۲۵ خواستار انحلال و خلع سلاح پکک شد؛ پکک در مه ۲۰۲۵ اعلام انحلال کرد و روند خلع سلاح و ادغام مجدد وارد مرحله سیاسی ـ حقوقی شد. در ۲۰۲۵ نیز کمیسیون پارلمانی برای پیشبرد روند صلح شکل گرفت و در ۲۰۲۶ بحث به سمت ایجاد چارچوب قانونی برای خلع سلاح و بازگشت و ادغام اعضای سابق پکک حرکت کرد.
در تازهترین تحول، دولت ترکیه در اوت ۲۰۲۶ پیشنویس قانونی را برای بازگشت و ادغام اعضای سابق پکک و ایجاد سازوکار نظارت بر روند خلع سلاح به پارلمان ارائه کرده است. اما دقیقاً در همین نقطه، نظریه «کارکردگرایی کنشمحور» و «محدودیتهای طراحی نهادی عقلانی» اهمیت پیدا میکند.
محدودیت نخست: طراحان صلح الزاماً ترجیحات واحدی ندارند
فرض نخست طراحی نهادی عقلانی آن است که کنشگران میدانند چه میخواهند و میتوانند نهادی را متناسب با اهداف خود طراحی کنند. در مسئله کردی، این فرض از ابتدا با مشکل مواجه است؛ آنچه «دولت ترکیه» میخواهد لزوماً یک هدف واحد نیست. دولت ممکن است همزمان چند هدف داشته باشد: پایان دادن به خشونت، حذف تهدید امنیتی پکک، حفظ تمامیت ارضی، جلوگیری از تقویت خودمختاری کردی، حفظ ائتلاف ملیگرایان، کاهش هزینههای امنیتی، بهبود شرایط اقتصادی جنوبشرق، و در عین حال حفظ ساختار سیاسی موجود.
در سوی دیگر نیز «کردها» یک بازیگر واحد نیستند. میان پکک، حزب DEM، نخبگان محلی، شهرداریها، جامعه مدنی، رأیدهندگان کرد، نخبگان اقتصادی و نسل جوان تفاوتهای جدی وجود دارد. بنابراین نمیتوان یک ترجیح واحد را به کل جامعه کردی نسبت داد.
همین چندگانگی سبب میشود که نهاد صلح حتی اگر نتیجه یک معامله عقلانی باشد، الزاماً ترجیحات همه ذینفعان را نمایندگی نکند.
این موضوع برای آینده بسیار مهم است. اگر روند جاری صرفاً مسئله را به «خلع سلاح پکک در برابر امتیازات محدود دولت» تقلیل دهد، ممکن است هدف کوتاهمدت ـ یعنی پایان جنگ ـ تحقق یابد، اما مسئله بلندمدت یعنی رابطه دولت و جامعه کردی حل نشود. در این صورت، نهاد جدید ممکن است در ظاهر موفق باشد ولی در سطح اجتماعی با «کسری مشروعیت» مواجه شود.
محدودیت دوم: بازیگران الزاماً ابزارگرا و آیندهنگر نیستند
نظریه مورد اشاره بر کنشگرانی فرضی تکیه میکند که هزینه و فایده را محاسبه کرده و بر اساس آینده تصمیم میگیرند. اما منازعات قومی ـ هویتی دقیقاً در جایی دشوار میشوند که محاسبه ابزاری با حافظه تاریخی، هویت و احساس بیاعتمادی درهم میآمیزد.
برای بخشهایی از جامعه ترکیه، مسئله کردی با نگرانی از تجزیه و تهدید تمامیت ارضی پیوند خورده است؛ برای بخشهایی از جامعه کردی نیز با تجربه تبعیض، محدودیت سیاسی و امنیتی و خاطره برخوردهای گذشته دولت ارتباط دارد.
در چنین شرایطی، حتی اگر یک توافق از نظر اقتصادی یا امنیتی عقلانی باشد، ممکن است به دلیل بیاعتمادی تاریخی پذیرفته نشود؛ به همین دلیل، مسئله اصلی در مرحله کنونی دیگر فقط «توافق» نیست؛ بلکه تولید اعتماد قابل بازتولید است.
اگر دولت بگوید «ابتدا سلاحها کنار گذاشته شوند و سپس اصلاحات انجام خواهد شد»، و طرف کردی بگوید «ابتدا باید تضمین حقوقی وجود داشته باشد تا خلع سلاح برگشتناپذیر شود»، در واقع دو منطق متفاوت درباره ریسک وجود دارد.
دولت از «خطر بازگشت خشونت» میترسد؛ طرف مقابل از «خطر عمل نکردن دولت به تعهدات». بنابراین هر دو طرف عقلانی رفتار میکنند، اما عقلانیت آنها به دلیل تفاوت در برداشت از ریسک، به نتایج متفاوت منجر میشود.
محدودیت سوم: مهمترین پیامدهای نهاد ممکن است ناخواسته باشند
این شاید مهمترین بخش نظریه برای تحلیل آینده صلح کردی باشد؛ طراحی فعلی میتواند با هدف پایان دادن به مبارزه مسلحانه آغاز شود، اما پیامدهای آن ممکن است بسیار فراتر رود. برای مثال، اگر پکک منحل و مبارزه مسلحانه پایان یابد، وزن سیاسی مسئله کردی میتواند از عرصه نظامی به عرصه انتخاباتی، پارلمانی، قضایی و اجتماعی منتقل شود. به بیان دیگر، پایان مبارزه مسلحانه الزاماً پایان منازعه نیست؛ ممکن است شکل منازعه را تغییر دهد.
اگر یک دهه قبل محور اصلی مسئله «امنیت» بود، در مرحله بعد ممکن است محور اصلی به «حقوق سیاسی، قانون اساسی، زبان، آزادیهای مدنی، وضعیت زندانیان و اختیارات محلی» منتقل شود. این همان نقطهای است که طراحی نهادی میتواند پیامدی کاملاً متفاوت از هدف اولیه طراحان ایجاد کند.
برای دولت، «خلع سلاح» ممکن است هدف نهایی باشد؛ اما برای جامعه کردی، خلع سلاح میتواند تنها نقطه آغاز انتقال مبارزه از کوهستان به سیاست تلقی شود. از این منظر، اگر فضای سیاسی برای این انتقال فراهم نشود، خلأ ایجادشده ممکن است دوباره با اشکال دیگری از اعتراض پر شود.
محدودیت چهارم: محیط منطقهای میتواند طراحی داخلی را تغییر دهد
یکی از ضعفهای طراحی نهادی عقلانی این است که نهادها را گویی در خلأ ایجاد میکند. در حالی که مسئله کردی ترکیه عمیقاً به محیط منطقهای وابسته است. تحولات عراق و سوریه، موقعیت نیروهای کردی در شمال سوریه، روابط ترکیه با بغداد و اربیل، رقابتهای منطقهای و تحولات امنیتی خاورمیانه همگی بر محاسبات آنکارا و بازیگران کردی تأثیر میگذارند.
به همین دلیل، حتی اگر در داخل ترکیه یک تعادل سیاسی شکل گیرد، تغییر محیط منطقهای میتواند آن را بر هم بزند. بهویژه مسئله سوریه برای آینده روند صلح اهمیت اساسی دارد. آنکارا مسئله پکک را از ساختارهای کردی فرامرزی جدا نمیبیند و در مقابل، بخشی از جنبش کردی نیز تحولات ترکیه، سوریه و عراق را در یک فضای ژئوپلیتیکی گستردهتر تحلیل میکند. بنابراین، موفقیت روند صلح داخلی ترکیه تا حدی به این بستگی دارد که آیا میتوان میان «مسئله کردی در داخل» و «امنیت مرزی و منطقهای ترکیه» تفکیک نهادی و سیاسی ایجاد کرد یا خیر.
محدودیت پنجم: تغییر کنشگران پس از ایجاد نهاد
حتی اگر فرض کنیم طراحان امروز عقلانی، آیندهنگر و دارای اهداف مشخص باشند، یک مشکل اساسی باقی میماند: «خود کنشگران تغییر میکنند».
ائتلاف سیاسی امروز ترکیه الزاماً ائتلاف سیاسی فردا نیست. ترجیحات حزب عدالت و توسعه، حزب حرکت ملی، حزب جمهوری خلق و حزب دموکراسی و برابری خلقها میتواند تحت تأثیر انتخابات، بحران اقتصادی، تحولات منطقهای و تغییر افکار عمومی تغییر کند. در نتیجه، اگر صلح بر توافقات سیاسی شخصی یا ائتلافهای موقت استوار شود، با تغییر موازنه قدرت آسیبپذیر خواهد بود.
درس اصلی شکست روند قبلی صلح در ۲۰۱۵ نیز از همین منظر اهمیت دارد: «صلحی که بیش از اندازه به اراده سیاسی مقطعی وابسته باشد، فاقد تضمین نهادی لازم برای عبور از بحران است».
در روند فعلی، حرکت موضوع به پارلمان و قانونگذاری یک تحول مهم است. گزارش کمیسیون پارلمانی در ۲۰۲۶ بر اصلاحات حقوقی همزمان با روند خلع سلاح تأکید کرده و پیشنویس جدید دولت نیز سازوکارهای قانونی برای ادغام مجدد را مطرح کرده است. اما مسئله اساسی این است که قانون باید از ابزار مدیریت خلع سلاح به چارچوبی برای مدیریت رابطه دولت و جامعه تبدیل شود.
نقطه بحرانی آینده: «صلح امنیتی» یا «صلح سیاسی»؟
از منظر راهبردی، میتوان دو سناریو را از یکدیگر تفکیک کرد:
سناریوی اول: صلح حداقلی = امنیتی
در این سناریو، هدف اصلی دولت پایان دادن به فعالیت مسلحانه پکک است. در برابر، برای بخشی از اعضای سابق سازمان امکان بازگشت و ادغام اجتماعی فراهم میشود، اما اصلاحات سیاسی در محدودهای محدود باقی میماند.
این سناریو میتواند در کوتاهمدت موفق به نظر برسد؛ زیرا خشونت کاهش یافته و هزینه امنیتی پایین میآید. پیشنویس قانونی اوت ۲۰۲۶ نیز دقیقاً نشان میدهد که موضوع بازگشت و ادغام اعضای سابق پکک در حال تبدیل شدن به یک مسئله حقوقی و نهادی است. اما خطر آن این است که مسئله پکک حل شود، ولی مسئله کردی باقی بماند. در چنین شرایطی، نارضایتی از سطح مسلحانه به سطح سیاسی و اجتماعی منتقل خواهد شد.
سناریوی دوم: صلح سیاسی ـ نهادی
در این سناریو، خلع سلاح صرفاً یکی از اجزای یک بسته بزرگتر است که شامل تقویت سیاست دموکراتیک، حقوق فرهنگی و زبانی، اصلاح قوانین محدودکننده، تضمین رقابت سیاسی، استقلال قضایی، بازتعریف رابطه مرکز و حکومتهای محلی و ایجاد سازوکارهای دائمی گفتوگو است.
این سناریو دشوارتر و پرهزینهتر است، اما از نظر راهبردی پایدارتر خواهد بود؛ در واقع، اگر هدف پایان دادن به چرخه تاریخی «تمرکز قدرت ـ نارضایتی ـ بحران مشروعیت ـ بازگشت به امنیتیسازی» باشد، گزینه دوم ضرورت بیشتری دارد.
ارزیابی راهبردی: مسئله اصلی اکنون «خلع سلاح» نیست، بلکه «خلأ پس از خلع سلاح» است
مهمترین پرسش آینده این نیست که آیا پکک سلاحهای خود را کنار میگذارد یا نه. روند جاری نشان داده که مسئله خلع سلاح و انحلال در حال تبدیل شدن به واقعیتی سیاسی و حقوقی است. پرسش دشوارتر این است:
«پس از خروج بازیگر مسلح از معادله، چه نهادی قرار است مطالبات سیاسی، هویتی و اجتماعی جامعه کردی را نمایندگی و مدیریت کند؟»
اگر پاسخ این سؤال صرفاً «احزاب موجود» باشد، احتمالاً کافی نیست؛ زیرا مسئله کردی طی دههها چنان امنیتی شده که صرف انتقال آن به پارلمان، بدون اصلاح قواعد بازی سیاسی، ممکن است مشکل را حل نکند.
بنابراین، موفقیت روند جدید وابسته به تبدیل «صلح با پکک» به «قرارداد سیاسی جدید میان دولت و جامعه» است.
این قرارداد الزاماً به معنای تغییر ساختار دولت یا پذیرش خودمختاری نیست؛ بلکه میتواند به معنای ایجاد قواعدی باشد که در آن هویت کردی، مشارکت سیاسی و حقوق شهروندی بدون تبدیل شدن به تهدید امنیتی قابل بیان و پیگیری باشد.
جمعبندی و چشمانداز سهگانه
بر اساس چارچوب کارکردگرایی کنشمحور، آینده مسئله کردی در ترکیه را میتوان در سه سطح ارزیابی کرد:
کوتاهمدت: احتمال تداوم روند خلع سلاح، ادغام و ایجاد چارچوب قانونی نسبتاً بالاست. اقدام اخیر دولت برای ارائه پیشنویس قانون به پارلمان نشان میدهد که فرآیند از مرحله ابتکار سیاسی به مرحله طراحی نهادی وارد شده است.
میانمدت: مهمترین آزمون، میزان تطابق میان امتیازات سیاسی ـ حقوقی دولت و انتظارات جامعه کردی خواهد بود. اگر این فاصله افزایش یابد، نهادهای جدید ممکن است به جای تولید اعتماد، صرفاً به سازوکار مدیریت نارضایتی تبدیل شوند.
بلندمدت: سرنوشت صلح به این بستگی دارد که آیا ترکیه میتواند از «منطق حذف تهدید» به «منطق مدیریت تفاوت» عبور کند یا خیر.
در این چارچوب، گزاره مرکزی را میتوان چنین صورتبندی کرد:
«صلح کردی در ترکیه زمانی پایدار خواهد شد که از یک پروژه طراحیشده توسط دولت برای پایان دادن به خشونت، به یک نظم نهادی تبدیل شود که حتی در صورت تغییر دولتها، رهبران و شرایط منطقهای بتواند اختلافات دولت و جامعه کردی را از مسیرهای سیاسی و قانونی مدیریت کند.»
از این منظر، بزرگترین محدودیت کارکردگرایی کنشمحور در مورد ترکیه آن است که نهاد صلح را محصول قصد طراحان تصور میکند، در حالی که نهادها پس از ایجاد، خود به بازیگر تبدیل میشوند و رفتار کنشگران آینده را شکل میدهند. ممکن است آنکارا نهادی را برای پایان دادن به تهدید پکک طراحی کند، اما همان نهاد در صورت موفقیت میتواند به بستری برای طرح مطالبات گستردهتر دموکراتیک و هویتی تبدیل شود. برعکس، اگر نهاد جدید نتواند این مطالبات را جذب کند، پیامد ناخواسته آن میتواند بازتولید بیاعتمادی و بازگشت مسئله به شکل دیگری باشد.
بنابراین، مسئله واقعی صلح کردی در ترکیه، طراحی یک توافق نیست؛ طراحی نهادی است که بتواند بدون نیاز به توافق دائمی میان بازیگران، اختلافات آینده آنان را مدیریت کند. این دقیقاً همان نقطهای است که محدودیتهای طراحی عقلانی آشکار میشود: «هیچ طراح نهادی نمیتواند تمام ترجیحات، تغییرات محیطی، رفتارهای آینده و پیامدهای ناخواسته را پیشبینی کند. به همین دلیل، بهترین راهبرد برای ترکیه نه تلاش برای طراحی «نهاد کامل صلح»، بلکه ایجاد نهادهای انعطافپذیر، فراگیر، قابل اصلاح و دارای سازوکارهای اعتمادسازی و حل اختلاف است.»
در غیر این صورت، ممکن است ترکیه به یک موفقیت تاریخی دست یابد ــ پایان دادن به منازعه مسلحانه ــ اما در عین حال، به دلیل شکاف میان هدف طراحان و کارکرد واقعی نهادها، همچنان با مسئله سیاسی و اجتماعی کردی مواجه باقی بماند.
